基本簡介

我國的失業(yè)保險制度自建立至今20多年來，在“為國營破產(chǎn)企業(yè)職工等四類人員提供基本生活保障，保證改革順利進行”過程中，在國企改革“兩個確保”過程中，特別是在應(yīng)對國際金融危機的沖擊、通過“降、緩、補”等措施援企穩(wěn)崗過程中發(fā)揮了重大作用，做出了歷史性貢獻，功不可沒。

但與此同時，由于我國的經(jīng)濟社會環(huán)境與10年前《失業(yè)保險條例》頒布時相比，已經(jīng)發(fā)生了很大變化，正在實施的失業(yè)保險制度在覆蓋范圍、待遇水平、費率調(diào)節(jié)、基金使用，特別是發(fā)揮穩(wěn)定就業(yè)、預(yù)防失業(yè)的功能等方面，顯現(xiàn)出越來越大的局限性，影響了失業(yè)保險功能作用的全面發(fā)揮。

除了在勞動者失業(yè)期間給付失業(yè)保險金，維持其基本生活外，還通過專業(yè)訓練，職業(yè)介紹等手段為其重新就業(yè)創(chuàng)造條件的保險模式。

注意事項

在新的經(jīng)濟社會背景下，需要從我國的實際出發(fā)，借鑒國際經(jīng)驗，構(gòu)建積極的失業(yè)保險制度，進一步賦予和充分發(fā)揮失業(yè)保險制度保障生活、穩(wěn)定就業(yè)、預(yù)防失業(yè)的功能，為促就業(yè)、保民生做出新的貢獻。為此，提出以下5點建議。

一:積極擴大失業(yè)保險覆蓋面，使失業(yè)保險發(fā)揮更大的作用

能夠大面積覆蓋工薪勞動者的失業(yè)保險制度是充分發(fā)揮失業(yè)保險作用的前提和基本條件。2009年底，我國失業(yè)保險參保人數(shù)為1.27億人，僅約為城鎮(zhèn)就業(yè)人員3.13億人的40％；參保的農(nóng)民工人數(shù)為1643萬人，僅約占2.3億農(nóng)民工的7%。這意味著我國城鎮(zhèn)仍有很大比例的從業(yè)人員在遇到失業(yè)風險時得不到失業(yè)保險的保護和幫助。

中外比較，美國、英國、德國失業(yè)保險覆蓋率分別達到全部勞動力的74%、86%和68%。按照國際勞工組織《社會保障最低標準公約》規(guī)定，失業(yè)保險覆蓋范圍在全體雇員中不低于50%。顯然，我國的失業(yè)保險覆蓋面偏低。

鑒于此，當前需要加大擴大失業(yè)保險覆蓋面的力度，擴面的重點：

1.盡快將農(nóng)民工納入失業(yè)保險范圍。農(nóng)民工是產(chǎn)業(yè)工人的主體。盡管目前的制度規(guī)定已經(jīng)將農(nóng)民合同制工人納入了覆蓋范圍，但實際參保的人數(shù)相對較少。因此，應(yīng)加大落實工作力度，盡快將尚未參保的農(nóng)民合同制工人納入失業(yè)保險覆蓋范圍。

2.把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員納入覆蓋范圍。目前，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)發(fā)展成為我國第二、三產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，其從業(yè)人員同樣是我國產(chǎn)業(yè)工人的一部分。因此，應(yīng)突破二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)束縛，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)失業(yè)保險管理，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員納入失業(yè)保險的覆蓋范圍。這樣，能夠有效擴大失業(yè)保險覆蓋面，也利于推進我國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程。

3.把完成職業(yè)培訓或?qū)W業(yè)、服完義務(wù)兵役的青年求職者納入覆蓋范圍。當前，大學畢業(yè)生等青年群體是我國促進就業(yè)的重點。盡管這部分人員未曾就業(yè)，也不是普通意義上的失業(yè)者，但對于他們，失業(yè)保險可實行“先賦予權(quán)利，再履行義務(wù)”的政策。國際勞工組織《促進就業(yè)和失業(yè)保護公約》第七章“新謀職人員特別條款”也規(guī)定，結(jié)束了職業(yè)培訓的青年人，完成了學業(yè)的青年人，服完了義務(wù)兵役的青年人，以前的自營就業(yè)人員等10類求職者中至少應(yīng)有3類享受社會津貼。目前，已有德國、比利時、丹麥、盧森堡等國家將完成培訓或?qū)W業(yè)的人員納入了失業(yè)保險覆蓋范圍。

二：著力增強失業(yè)保險促進就業(yè)的功能

這應(yīng)是當前完善失業(yè)保險制度的重點，也是充實和豐富我國積極就業(yè)政策的重要方面。

1.樹立新的失業(yè)保險理念，以構(gòu)建積極的失業(yè)保險制度為目標，完善失業(yè)保險促進就業(yè)的功能。失業(yè)保險同就業(yè)的聯(lián)系最為緊密。失業(yè)保險制度的最終目標應(yīng)是使絕大多數(shù)失業(yè)者重新走上就業(yè)崗位。因此，失業(yè)保險制度應(yīng)在保障失業(yè)者基本生活的基礎(chǔ)上，大力促進就業(yè)，這樣才有利于變被動為主動，化消極為積極。可以借鑒日本、韓國、加拿大等國“雇用保險”或“就業(yè)保險”的經(jīng)驗，重點增加我國失業(yè)保險促進就業(yè)的功能，使失業(yè)保險不僅是社會的“穩(wěn)定器”，而且是促進就業(yè)的“推進器”，實現(xiàn)失業(yè)保險向就業(yè)保障的轉(zhuǎn)變。

2.進行制度設(shè)計安排，放寬現(xiàn)行失業(yè)保險規(guī)定中促進就業(yè)項目的享受群體范圍。現(xiàn)行制度規(guī)定，有資格領(lǐng)取失業(yè)保險津貼的人員，“領(lǐng)取失業(yè)保險金期間接受職業(yè)培訓、職業(yè)介紹的補貼”可作為基金支出項目。這樣，許多沒有資格享受失業(yè)保險津貼的失業(yè)者，以及享受失業(yè)保險津貼期限已滿但仍未就業(yè)的失業(yè)者就不能享受有關(guān)促進就業(yè)的待遇。這也限制了現(xiàn)行制度促進就業(yè)的功能。因此應(yīng)考慮擴展現(xiàn)行的項目規(guī)定，將所有登記失業(yè)人員，均納入享受失業(yè)保險職業(yè)培訓補貼、職業(yè)介紹補貼等促進就業(yè)項目的范圍。失業(yè)的農(nóng)民工也應(yīng)納入其中。培訓的時間、次數(shù)、技術(shù)等級、方式、所需費用等也應(yīng)根據(jù)實際需要適當增加和改善。

3.適當增加能夠強化失業(yè)保險促進就業(yè)功能的支出項目。應(yīng)積極增加失業(yè)保險促進就業(yè)的支出項目，賦予失業(yè)保險更加充分的促進就業(yè)功能。借鑒國際經(jīng)驗，增加促進就業(yè)的支出項目可考慮以下幾個方面：

一是設(shè)立“長期失業(yè)者就業(yè)補貼”和“特困家庭失業(yè)者就業(yè)補貼”，對聘用他們的在一定時間以上的用人單位給予工資補貼，或是由失業(yè)保險基金資助提供公益性崗位。二是設(shè)立青年就業(yè)困難補貼。青年失業(yè)是各國普遍面臨的突出問題，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，建議我國失業(yè)保險基金專門設(shè)立青年求職補助、實習補助、社保繳費補助等項目，重點幫助青年進入人力資源市場。三是設(shè)立創(chuàng)業(yè)資助項目，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。四是設(shè)立特殊時期失業(yè)風險補貼。我國是地域遼闊、自然災(zāi)害較為頻繁的國家，同時，經(jīng)濟全球化也增加了我國經(jīng)濟運行中的風險。一旦災(zāi)害發(fā)生，就有可能造成失業(yè)的大幅增加。對此，失業(yè)保險制度應(yīng)有預(yù)案，以便抵御集中失業(yè)帶來的沖擊。這次國際金融危機中，美國、加拿大、日本延長了失業(yè)津貼給付期限，擴大了失業(yè)保險金的救助范圍，并向失業(yè)者提供了多方面的求職幫助，有效地緩解了失業(yè)危害。這些做法值得借鑒。五是對在就業(yè)特別困難地區(qū)創(chuàng)造就業(yè)崗位的企業(yè)給予補貼。例如，日本《雇用保險法》規(guī)定，對在就業(yè)困難地區(qū)，通過開創(chuàng)新事業(yè)，為當?shù)鼐用裉峁┚蜆I(yè)機會的雇主進行資助。六是設(shè)立異地就業(yè)補貼。對長期失業(yè)者異地就業(yè)、或大學畢業(yè)生到異地基層或邊遠地區(qū)就業(yè)的，提供通訊、交通、搬家、住房等補貼。

三：使用失業(yè)保險基金穩(wěn)定就業(yè)、預(yù)防失業(yè)

通過失業(yè)保險制度預(yù)防失業(yè)，是更加積極主動地治理失業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)的戰(zhàn)略性舉措，也應(yīng)是我國積極的就業(yè)政策的重要組成部分。

1.對面臨經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整影響的從業(yè)人員，利用失業(yè)保險基金，進行轉(zhuǎn)業(yè)轉(zhuǎn)崗培訓。當前和今后一個時期，結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級的力度會進一步加大，許多勞動者面臨著轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)的挑戰(zhàn)，應(yīng)利用失業(yè)保險基金主動開展培訓，變失業(yè)后消極被動救濟，為失業(yè)前積極主動培訓。這樣既能夠預(yù)防失業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)，也能夠積極促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。

2.對于嚴重浪費資源、污染環(huán)境、資源枯竭的企業(yè)員工，利用失業(yè)保險基金，開展再就業(yè)培訓和就業(yè)服務(wù)，使勞動者轉(zhuǎn)向新的就業(yè)崗位。節(jié)能減排、保護環(huán)境是我國今后一個時期實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性舉措。同時，也有許多資源枯竭企業(yè)的員工需要轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)。為此，應(yīng)積極制訂規(guī)劃，利用失業(yè)保險基金開展轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)培訓和就業(yè)服務(wù)工作，使受到影響的員工順利走上新的就業(yè)崗位。

3.利用失業(yè)保險基金幫助困難企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)。國際金融危機爆發(fā)以來，我國實行社保補貼、崗位補貼的政策，取得了積極效果。建議繼續(xù)完善“補貼”政策，適當擴大現(xiàn)有規(guī)定的適用范圍、延長期限、提高待遇標準，允許使用失業(yè)保險基金同時開展在崗培訓補貼、支付社保補貼、崗位補貼、求職補貼等，并實行動態(tài)化管理，積極發(fā)揮失業(yè)保險基金的作用。

四：適時調(diào)節(jié)費率，減輕企業(yè)和員工負擔，保持基金收支平衡

根據(jù)經(jīng)濟和就業(yè)形勢、企業(yè)和員工的負擔能力以及基金使用情況，合理確定和及時調(diào)節(jié)費率，做到保證基金使用，保持收支適度平衡。

1.考慮實行浮動費率，鼓勵用人單位穩(wěn)定用人、減少裁員。例如，美國聯(lián)邦政府規(guī)定，失業(yè)保險稅率為5.4%。但允許各州根據(jù)企業(yè)解雇人數(shù)確定其應(yīng)繳納的稅率，企業(yè)在上一時期解雇員工越多，稅率越高；反之，則低。以此鼓勵企業(yè)減少解雇、穩(wěn)定就業(yè)。

2.因地制宜適當降低費率，減輕企業(yè)和員工負擔，幫助企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位。實踐證明，前一階段，為應(yīng)對危機，政府出臺降低失業(yè)保險和其他社會保險費率的政策，減輕了企業(yè)負擔、穩(wěn)定了就業(yè)崗位。但一些統(tǒng)籌地區(qū)基金積累依然過多，2009年底，全國失業(yè)保險基金結(jié)余達到1514億元，相當于當年基金支出352.9億元的4.29倍。這同多數(shù)經(jīng)合組織國家基金收支大體平衡比較，顯然結(jié)余過多。當然各地結(jié)余并不平衡，基金結(jié)余多的地區(qū)，應(yīng)考慮及時、適當降低費率，逐步實現(xiàn)適度平衡。

發(fā)達國家調(diào)整費率大體有兩種方法，一是定期調(diào)整。如：加拿大每年度進行評估、調(diào)整，保證基金足夠支付一個財政周期，并留有一定儲備金；二是根據(jù)經(jīng)濟形勢和勞動力市場狀況及時調(diào)整。如日本的雇傭保險費率2002年為1.75%（雇主1.05%，雇員0.7%），2006年下調(diào)為1.5%（雇主0.9%，雇員0.6%），2009年受危機影響，費率再次下調(diào)為1.1%（雇主0.7%，工人.04%）。

五：大力提高失業(yè)保險基金的統(tǒng)籌層次

提高失業(yè)保險基金的統(tǒng)籌層次有利于基金的調(diào)劑使用，能夠有效增強抵御失業(yè)風險的能力。目前我國失業(yè)保險的統(tǒng)籌層次過低，統(tǒng)籌單位過多。絕大多數(shù)省都是以縣為單位進行統(tǒng)籌的，全國的統(tǒng)籌單位約有2000多個。統(tǒng)籌層次過低，基金和各項管理分散，帶來許多問題。

一是基金結(jié)余畸輕畸重，有的統(tǒng)籌地區(qū)基金大量結(jié)余，而大量統(tǒng)籌地區(qū)基金支付能力有限，有的甚至入不敷出；

二是不利于聚集資源，有效抵御失業(yè)風險，特別是不利于抵御特大自然災(zāi)害或金融危機等特大風險；

三是待遇標準、支出項目也會差異過多，不利于管理。特別是不利于建立和完善失業(yè)保險保障生活、預(yù)防失業(yè)、促進就業(yè)的新機制。因此，應(yīng)考慮大力提高失業(yè)保險的統(tǒng)籌層次。首先是實現(xiàn)市級統(tǒng)籌，爭取經(jīng)過幾年的努力，逐步實現(xiàn)省級統(tǒng)籌并建立中央調(diào)劑金。